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    正山研究 | 最高法院判例:街道办以拆危为名实施拆除行为的责任主体

    2021-10-13 10:13:37  |  来源:  |  编辑:  |  

    1.确定行政诉讼适格被告的思路

    一般认为,行政诉讼中的被告是因为其以行政主体名义实施了行政行为而成为被告,而行政主体概念与行政机关概念并不完全相同。一般认为,确定行政机关或者法律、法规、规章授权的组织能否成为行政诉讼的适格被告,可按以下思路依次进行:1.是否为行政主体,即行为人只有具备法律规定的行政主体身份和地位,才能成为行政诉讼的被告;2.是否为行为主体,即行为人只有以自己的名义作出了被诉行政行为或者有怠于履行职责的不作为行为,才能成为行政诉讼的被告;3.是否为责任主体,即行为人只有能够以自己名义独立承担法律责任和诉讼后果,才能成为行政诉讼的被告。

    2.确定行政诉讼适格被告应综合判定

    由于行政权行使过程的多样性以及行政组织系统内部关系的复杂性,准确理解行政主体、行政机关以及行政机关与其内设机构、派出机构、职能部门的关系,并依法确定行政诉讼的被告必须严格依照法律规定,并辅之以作出行政行为时的名义。《行政诉讼法》第二十六条第一款规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告。第五款规定,行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定,行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构,以自己的名义作出行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以组建该机构的行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织,超出法定授权范围实施行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以实施该行为的机构或者组织为被告。没有法律、法规或者规章规定,行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。因此,确定行政案件的适格被告,既要根据作出行政行为时的名义和身份,也要依据其权力的来源,并结合所依据的实体法律规范,综合判定。

    3.街道办以拆危为名实施拆除行为的责任主体

    首先,街道办事处作为派出机关可以自己名义独立作出行政行为并承担责任。街道办事处在有关人民政府未进行委托的情况下,其以自己的名义单独作出相应的行政行为,对由此产生的诉讼,街道办事处是适格被告并独立承担法律责任,而不宜以派出机关即相应的人民政府为被告。

    其次,即使认定街道办事处实施的强制拆除,系以房屋征收部门委托的房屋征收实施单位名义而实施,对相应的法律后果也应由房屋征收部门承担,而不应由作为征收主体的市、县级人民政府承担。街道办事处既非征收主体,也非组织实施房屋征收与补偿工作的房屋征收部门,而只可能是按照本级人民政府规定的职责分工,接受房屋征收部门的委托,承担房屋征收与补偿具体工作的被委托单位。因此,街道办事处作为房屋征收实施单位在委托范围内所从事的行为,由委托人房屋征收部门承担其后果,由此引发的诉讼,亦由房屋征收部门作为适格被告并承担相应责任。

    再次,街道办事处超出房屋征收部门委托范围,违法以拆除危房名义实施的房屋拆除行为,应当由其自己承担法律责任。由于涉案房屋被拆除并非因征收而进行,而是以拆除危房的名义而实施。在此情形下并不宜仅依《征补条例》规定的相应行政主体的行政职权,判断行为主体、诉讼主体和责任主体,也不能仅以涉案房屋征收与补偿方案确定的房屋征收实施单位为适格被告。

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